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原标题：我国工程院/我国城市规划规划研讨院乡镇化系列研讨效果 我国县（市）域乡镇化研讨
“我国县（市）域乡镇化研讨”是我国工程院乡镇化系列研讨的重要效果。2013年，在我国工程院严峻咨询项目“我国特征新式乡镇化展开战略研讨”中，我国城市规划规划研讨院（以下简称“中规院”）发现县域乡镇化在国家乡镇化进程中具有根底性位置与重要效果，我国工程院课题负责人徐匡迪副主席高度认可并要求中规院进一步研讨县域乡镇化问题。2015年，中规院承当中心财经领导小组和住建部严峻课题《我国乡镇化的路途、形式和方针，暨住建部全国20县调研》，课题组将县域乡镇化作为严峻问题提出，得到仇保兴副部长的高度肯定。2016年，我国工程院正式同意立项，树立由中规院牵头，东南大学、深圳市数字城市工程研讨中心、中心财经大学、中山大学参加，4位院士领衔、多范畴专家一起组成的联合团队。历时两年，深度展开全国104个典型县调研，构成一系列研讨效果，为国家拟定新式乡镇化战略、编制相关国家规划、出台有关方针文件、展开全国新式乡镇化监测与点评等供应了重要技能支撑。
课题组首要成员：杜茎深 3 、杨燕英 4 、周春山 5 、刘航 1 、闫岩 1 、王兴平 2 、薛力 2 、罗彦 1 、吕晓蓓 1 、陈怡星 1 、王继峰 1
首要完结单位：1 我国城市规划规划研讨院、2 东南大学、3 深圳市数字城市工程研讨中心、4 中心财经大学、5 中山大学
县级单元是国家办理系统中的重要层级。“郡县治，全国安”，县是我国两千多年以来最根本、最安稳的行政单元。以县为单位的社会结构、地域文明和居民认知在历史上继续传承。
县域是我国乡镇化、工业化的重要空间。长时间来看，县域的人口和经济一直占有全国半壁河山，贡献了超越50%的新增乡镇人口和超越40%的GDP增量。
县域是村庄复兴、脱贫攻坚的主战场。低收入人群很多会集在县级单元，直接联络到消除贫穷、改进民生、完成一起殷实的社会主义方针完成。
县域是“三农”展开的主体空间。全国20县乡镇化查询显现，非正规作业人口占县域作业份额约50%-70%。县域是农人包容性作业的“蓄水池”，是推动农业现代化的根底渠道，是村庄根本公共服务的供应单元。
县域是进步国家人力资本的重要场所。全国70%左右中小学生在县域承受根底教育，直接影响我国人力资本全体质量和现代化进程。
县域是制作美丽我国的根底底盘。县域具有丰厚的天然和文明资源，是文明传承的重要载体，是休闲体会经济的重要潜力区域。超越三分之一的县必然会走出特征展开、立异展开的乡镇化路途。
异地乡镇化仍将继续，回流和近域活动趋势显着。2000年以来，跨省活动人口的迁入均匀活动间隔在缩短，人口跨省活动出现近域化、区域化特征，省内、县内就近就地乡镇化逐渐成为人口乡镇化的首要办法。因为低本钱展开机会和社会网络优势，县域仍然是吸纳村庄劳动力搬运和安顿家庭的主体层级，发挥我国乡镇化“安稳器”的根底性效果。至2017年，全国7个首要人口净流入省市的流入人口悉数削减，中西部10个人口净流出省份中，5个省的净流出人口削减。
“双栖”、“通勤”、“兼业”成为就地乡镇化的新形式。“城乡双栖”是县域居民的重要寓居形状，“工农兼业”是县域居民首要的作业办法，“城乡通勤”是县域居民重要的交通办法。在乡镇化的志愿上，县城的作业、寓居及公共服务对务工农人有较高的招引力，但农人抛弃村庄户口及相应权益的志愿不强，“日子在村庄，作业在县城”现已成为一种常态化现象。依据山东省高唐、邹平缓诸城的县域城乡交通查询，务工农人每日往复于城乡之间的份额高达70%-80%。70%以上的农人工家庭都存在“以代际分工为根底的半工半耕”家庭形式。
县城在县域乡镇化、现代化中具有中心位置。县城是服务村庄、农人的重要基地，是村庄人口落户久居的重要空间挑选。依据对安徽省外出从业人员的回迁志愿查询显现，到省外从业人口中有回迁志愿的份额在70%左右，回迁目的地中有28%的人口愿返回到县城。一起，县城也是村庄区域、农业区域完成现代化的重要空间，是展开县域经济，进步劳动力本质，推动我国农业现代化、工业化展开的重要渠道。
乡镇化展开知道和行政行为存在误差。乡镇化展开的知道与实践遍及失衡，重经济添加而忽视社会展开，重乡镇化方针而忽视乡镇化质量，重乡镇展开而忽视城乡交融。“撤县改市”使县政府从重视县域转向重视城市，“撤县设区”削弱县政府的展开自主权，“乡镇改大街”导致底层行政自主性下降，“乡镇人口”虚高，“撤村并点”构成村庄居民被迫“乡镇化”。
政府办理才能缺少。“市管县”系统下，县政府职责深重而事权受限。劳动力全体外流，导致县的劳动力本质结构进步困难，展开才能严峻受限。村镇底层办理才能不断下降，“自上而下”的行政办理形式，导致村庄传统自治优势渐失，不利于充分发挥底层组织和乡民的活跃性。
经济展开动力不充分。县域经济展开水平不高，工业结构仍以较低水平缓粗豪型的工业为主体，全体质量不高，同质化、低效粗豪展开与环境污染现象遍及，工业展开亟待转型晋级，具有传承性和当地化的特征工业培养缺少，作业岗位供应和人均收入水平有待进步。
政府财务遍及失衡，从“吃饭财务”沦为“讨饭财务”。县政府事权与开销职责不匹配，底层政府遍及承当着较重的公共开销业务，而财权难以支撑。财务层级过多，地级市政府在留存较大收入份额的一起，截留、移用中心和省级政府给予县政府财务补助并扮演“攫取之手”的现象杰出，县、乡财务权利遭到严峻限制。县政府无主体税种，财力缺少，非税收入占财务收入的比重过大，有的县乃至到达60%以上，“税不行，费来凑”现象严峻。搬运付出准则存在隐忧，专项搬运付出份额过高，巨额的配套要求，迫使县政府想方设法去凑够规范，不只构成巨大的财务压力，也不断出现拆东墙补西墙的情况。
土地运用结构不合理，制作用地装备机制有待优化。制作用当地针装备在区域上、层级上遍及存在供需错配的问题，县在制作用地装备中处于弱势位置。制作用地施行自上而下、层级化的指令性计划办理，方针分配极度倾向城市。“土地财务”扩展了城市与县域财力差异，比照大城市天量的土地成交金额，县域土地出让金相去甚远，导致县域公共服务供应距离不断拉大，乡镇人口招引力和集聚才能弱化。
县域乡镇化展开质量不高。县城的公共服务范围为全县域城乡人口，以县城人口规划装备的公共服务规范和实践供应不只远低于城市，更不能满意城乡居民日益添加的服务需求。以医疗卫生设备为例，县城每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8床，超越70%的县低于全国均匀水平。县域优质公共服务资源极为缺少，公共服务供应与人口分布不和谐，未能构成合理的城乡布局。以教育设备为例，一方面许多县城学位数量供应显着缺少，有的中学师生比到达1:30，“大班额”现象非常遍及，另一方面很多乡镇中小学缺少优质教育资源，招生困难，设备运用功率不高。
以县域为重要空间推动就近就地乡镇化，是我国特征新式乡镇化战略不可或缺的组成部分。我国大规划人口活动及其首要向乡镇系统两头集聚的特性决议了我国的乡镇系统结构。大城市和县域对乡镇化展开的含义很不同，前者是经济展开的引擎，后者则是联络到国家的底层办理。大城市尤其是特大和超大城市的继续展开在于进步国家全体竞争力，构成参加全球分工合作的区域性、全国性和世界级中心。虽然县域内的工业层次，作业人口的工资水平、收入水平、职业分工水相等均不及大城市，但这一层面的乡镇展开可统筹休养生息等方面的归纳方针，一起还能服务广袤的村庄区域，也能缓解人口向特大城市和大城市区域过度集聚的危险，对我国全体社会安稳和抵挡周期性经济波动具有重要含义。
县城具有统筹城乡展开、服务三农、供应公正优质公共服务的中心效果，是推动县域乡镇化的要害环节。县城是城乡交融展开的要害枢纽，是农业现代化、工业化各项资源要素的供应地，链接世界国内商场的重要节点，也是促进县域一、二、三产交融展开，供应多种职业、多种形式作业岗位的重要场所，县城作业供应的灵活性和包容性孕育了巨大的经济工业展开潜力和乡镇化人口招引潜力。大力进步住宅、公共服务和根底设备的承载才能和服务水平是县城的作业要点。
县域经济立异展开是脱贫攻坚和村庄复兴的要害。扶贫复兴实践标明，仅靠财务搬运付出、社会保证、遍及低保等方针无法完成真实脱贫，有必要经过县域经济的立异展开，培养贫穷区域的内生动力和经济生机。经过县域内城乡聚落和经济工业布局优化，完成贫穷人口的工业扶持、搬运作业、异地搬家、组织出产日子等脱贫办法，保证县域城乡居民收入的继续添加。
县域是未来我国人完成幸福感、取得感，诗意栖居的抱负空间。依据全国性的社会查询和典型县问卷查询，农人工进城落户的首选地是县城，其优势在于相对低价的住宅价格和日子本钱，优秀便当的寓居环境和服务配套，了解的社会环境和人际联络。县域内有壮美秀美的山水和绮丽多彩的文明，“县城-镇-村”城乡聚落构成了美丽我国的中心要素。
县的中心方针不是进步乡镇化率，而是完成城乡现代化。跟着城乡距离继续缩小，城乡空间联络日益严密，彻底可以经过城乡交融而非培养大中城市来完成现代化，村庄居民也不用以进入乡镇作为完成现代化和享用现代文明的条件，高乡镇化方针并不一定代表先进、殷实和昌盛。近年来的人口乡镇化进程也现已标明，村庄人口的乡镇化不是单一方向、一次性活动或迁徙的进程。简略盲目地推动“市民化”既不正确，又存在巨大妨碍，也不能得到活动人口认可。
依据以上判别，本研讨选用“总量、分区、分层、分活动类型”的思路，猜测至2035年，县域集聚的乡镇人口将占到全国的45%左右。
根据安稳性要素的县域分类办法。在剖析点评现有各种县域类型研讨的根底上，本研讨以为，乡镇化是一个长时间趋势，县域分类应当愈加重视相对安稳的影响要素。因而，研讨构建以区位、人口密度和天然地理条件三大安稳性要素为根底的县域分类技能结构。在全国规范识别出都市圈内的县、高密度平原县、低密度平原县、高密度山地丘陵县、低密度山地丘陵县、生态苛刻区域的县等六种类型县域单元。以县域单元分类为根底，提出差异化的乡镇化形式、战略和变革主张。
世界底层单元乡镇化比较研讨。本研讨选取了法国、德国、美国以及日本四个国家事例，对与我国的县具有可比性的行政区划层级展开要点研讨。总结来看不同的空间规范与行政准则影响乡镇化的形式，有两点值得特别重视，一是兴旺国家仍有很多乡镇化水平不高（乡镇化率低于30%）的底层单元，可是乡镇化率并不能彻底反映出这类区域的展开水平缓宜居程度，这些区域遍及完成了现代化，且具有继续的展开机会与动力；二是兴旺国家在乡镇化后期，经过鼓舞当地展开特征工业、分配人均占有资源量、添加公共产品出资等多种鼓舞性方针，坚持村庄区域的安稳，促进疆土均衡展开。
图11 美国2010年各县乡镇化率和1970-2015年人均收入年添加率
主张一：安稳行政系统，严控撤县设区改市。严格控制撤县设区，坚持县的行政系统完整性与安稳性，保证县域展开的资源供应与方针支撑。审慎推动撤县改市，对撤县设市规范进行深化研讨。活跃推动有条件的镇扩权，加速对经济兴旺镇行政办理系统变革和新式乡镇化归纳变革。深化推动省直管县系统变革，进步县的展开活跃性和自主权，一起加强研讨推动省级行政系统变革，推动省级以下行政办理层级扁平化。
主张二：变革供地准则，优化制作用地资源装备。①引进商场调节机制，各地可将分配的新增制作用当地针有偿转让给其他区域；②在尊重农人志愿的根底上，推动“人、宅、地”联动变革。农房权依照承兑比率转换为可兑换的城市保证房面积；宅基地地权依照“增减挂钩”原理转换为等面积的城市新增制作用地。开发商凭据进入土地一级商场，取得与地权等面积的住宅制作用地运用权，其他土地用处落地折算率依地价、容积率等测算；③完善团体制作用地流通变革，树立县域内增减挂钩方针交易商场。
主张三：变革财税准则，完成政府责权匹配。①施行分级预算，合理区分各级政府的事责和财权，削减财务办理层次，进步搬运付出资金和专项资金的运用功率。②扩展财务专项资金统筹运用范围，以项目、科目、部分、政府预算系统、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与履行等为切入点，有序推动财务资金统筹运用。③加速构建当地税制系统。主张经过立法在全国范围内树立一个对终端顾客一次性征收的单一税率的税种，并以零售销售税作为当地主体税种，真实经过消费引导出资。④完善县级财务搬运付出准则，进步一般性搬运付出规划和份额，变革专项搬运付出准则。⑤充分运用新式财务方针东西，立异公共服务范畴财务投融资机制。
主张四：拟定“国家根本公共服务最低规范”，进步城乡公共服务水平缓人力资本水平。侧重补齐县域公共服务与社会保证短板，要点加强根底教育、医疗卫生服务、养老服务设备制作。归纳考虑空间区位、人口规划与结构、经济展开水平、民族、宗教等许多影响要素，拟定全国共同的“国家根本公共服务最低规范”，作为查核政府供应公共服务的人均最低规范。依照县域人口规划、根本公共服务清单和规范，测算各项公共服务的财务开销，优化财务搬运付出资金装备，逐渐加大财务搬运付出中“以人为本进步根本公共服务”的比重，加速促进我国劳动力、人才资源自在活动和区域经济结构调整。
主张五：注入立异动力，促进县域经济高质量展开。①活跃培养当地优势工业，加速进步专业化水平。量体裁衣挑选主导工业，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，做足特征文章。②大力施行信息通讯根底网络提速晋级工程。要点支撑村庄区域信息通讯根底设备制作。③活跃鼓舞“互联网+”，推动县域经济转型。④立异公共服务供应类型，招引年轻人与高本质人口集聚。供应习惯年轻人、高本质人群需求的高品质、特征化服务设备，培养县域展开的继续生机。
主张六：进步县域疆土空间规划编制办理的科学性。①强化由生态维护红线、永久根本农田维护线、乡镇开发鸿沟构成的底线管控机制。在保证生态安全、粮食安全的根底上，促进县域经济工业展开和城乡统筹制作。②重视村庄聚落的集约展开和特征维护，微观层面强化环境归纳办理、生态修正和制作用地的集约紧凑，中观层面重视肌理的传承和面貌的和谐，微观层面传承传统制作工艺和修建特征。
注：本文中的“县域”包含县和县级市的悉数行政辖区。首要内容和数据与2017年提交我国工程院课题陈述共同。
该项目荣获2021年度华夏制作科学技能一等奖。根据该研讨效果，2019年出书同名作品《我国县（市）域乡镇化研讨》（我国修建工业出书社，北京，ISBN 978-7-112-23291-8）。
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中心办公厅 国务院办公厅印发《关于推动以县城为重要载体的乡镇化制作的定见》